仿佛一辆“咣当”作响但仍在快速向前的大卡车，广东经济在繁荣中频现隐忧。这个经济总量连续22年居全国首位的省份，近年来展开了日益频繁的自我检修，最新举措是改革省以下财税体制，提高省级财政收入比重。
这项措施的要点是，广东省对营业税（不含各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税以及省级固定收入营业税）、企业所得税（不含属于中央固定收入和省级固定收入的企业所得税）、个人所得税（含利息所得税）、土地增值税等几大主要税种的地方收入部分，实行新的税收分享办法：以2010年为基数年，对新增部分，省级与市县分享比例由“四六分成”调整为“五五分成”。
方案历经两年酝酿，自2011年1月1日起实施。这意味着省以下各级财政给省里上缴的钱更多了。
广东省财政厅相关负责人称，集中财力的目的在于协调区域发展，推进基本公共服务均等化——广东将此列为“幸福广东”的核心内容之一。
但是，“财权层层上收，事权层层下放，上边掌控越来越多，下边做事越来越难”，这是中国自1994年实施分税制之后，各地对中央的抱怨。广东此番调整税收分享比例，亦面临同样难题。
省内两极分化
广东两极分化严重，区域发展极不平衡，过去当地官员经常说，“全国最富的在广东，最穷的也在广东”。
广东省政协专题调研组2010年下半年的调研显示，至2009年底，全省贫困村仍有3409个，主要集中在粤北和东西两翼地区，相对贫困和未稳定脱贫的贫困户高达70多万户，共计316.5万人。全省仍有225.6万户人家居住在泥砖茅草房，其中住茅草房的还有7万多户。
清远市阳山县孟山村是广东最穷的村庄之一。据媒体报道，全村378户中，年人均纯收入1500元以下的贫困户占127户437人，另有低保五保69户171人，20多位40岁以上的男人打光棍。2009年该村集体经济收入仅4800元，无法维持基本运转，更遑论教育、医疗、农地灌溉等基本公共服务设施的建设。
这仅是广东贫困地区的缩影之一。广东省政协的专题调研报告称，目前珠三角人均GDP相当于山区的4.04倍；全省城乡居民收入差距已由2000年的2.67∶1扩大到2009年的3.12∶1。
广东省共有67个县（市），土地面积和人口分别占全省的84％和60％，但其生产总值仅占全省16.9％，财政一般预算收入为243.71亿元，仅为全省的7.4％；而浙江省2006年县域GDP就已达到8281亿元，占全省的63.1％；县域财政总收入达到651.13亿元，占全省的44.3％。
与这些数字相对应的，是这些贫困地区对公共服务的支付能力。调研发现，当珠三角地区居民在追求名医、名校、名师或贵族学校时，贫困地区居民却在为留住一位普通的教师、医生（兼做护士）而煞费苦心；由于自身无力投入，农村环境保护、文化娱乐、治安维护、社会救助等本应由政府承担的基本公共服务内容仍是奢望。
“幸福广东”构想
2009年底，广东省政府印发了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》（下称《纲要》），从公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障八大方面，制定了广东推进基本公共服务均等化的目标与实施路径。提出到2020年，将基本做到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。
《纲要》对“基本公共服务均等化”的定义是：在基本公共服务领域，尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。并提出，将坚持“公平优先，兼顾效率”的原则，基本公共服务供给重点向农村、欠发达地区和困难群体倾斜：
——教育方面，拟逐步建立城乡统一制度、统一地区标准、统一预算拨付、统一监管的公共教育体系，实现义务教育均衡化、12年高中教育普及化、职业技术教育体系化、高等教育大众化，教育整体水平和综合实力居全国前列，达到中等发达国家水平。
——公共卫生方面，希望能用十年时间建立起比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较规范的药品供应保障体系和比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，“让人人享有基本医疗卫生服务”。
——公共文化方面，要让城乡群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化欣赏、参与大众文化活动等基本文化权益得到有效保障。
——公共交通方面，到2020年，要基本建成惠及城乡、全民共享的安全、便捷、经济、可靠的多层次城乡一体化公共交通服务体系，有效满足居民出行需求。
——生活保障方面，要让城乡全体居民、享有在全国处于较高水平的、具有相当高均等化程度的社会养老体系。
——住房保障方面，形成以廉租住房制度（将非户籍人口亦纳入其中）、经济适用住房制度、政策性租赁住房制度和住房公积金制度为主要内容的城镇基本住房保障制度体系，解决人均住房建筑面积15平方米以下的城镇低收入住房困难家庭的住房问题；基本完成农村特困户危房改造，农村整个家庭均丧失劳动能力、无能力改造自住危房（含泥砖、茅草房）的老、孤、寡、残人群得到妥善安置。
自中共十七大报告明确了财政促进基本公共服务均等化的方向和任务以来，这是全国首份基本公共服务均等化规划纲要。
广东省副省长刘昆在接受《南方日报》采访时称，广东产业升级要求通过基本公共服务均等化提高劳动者素质，实现由人口大省向人力资源强省的转变；共享式发展迫切要求通过基本公共服务均等化建立起完善的再分配机制，有效缓解城乡和区域差距；内源型经济发展也迫切要求通过基本公共服务均等化稳定广东社会成员对未来的预期，提高消费率。
此外，他还指出，日益增长的社会公共需求与政府公共服务供给不足的矛盾如果长期得不到解决，将会把经济发展推向结构性失衡的边缘，也会使社会发展面临断裂的危险。因此，经济发展和社会转型客观上要求财政支出重点转向提供基本公共服务，解决基本公共服务供给不足且不均等的问题。
财力保障
但推进基本公共服务均等化，必须有稳定可靠的财力保障。
广东省财政厅厅长曾志权告诉财新《新世纪》记者，经过测算，2009年至2020年，广东投入到基本公共服务领域的财政资金需24812亿元，年均新增投入至少需要292亿元。
但在现行财税体制下，2010年广东省级一般预算收入为863.25亿元，占全省一般预算收入的比重仅19.1％。在这种情况下，要推进基本公共服务均等化，压力极大。
广东省财政厅有关负责人表示，这种现状迫使广东通过调整省和市县政府间财政收入分配格局，为最终实现全省基本公共服务均等化提供财力保障。
历经两年酝酿与“议价”，《广东省调整完善分税制财政管理体制实施方案》（粤府（2010）169号文，下称《方案》）于年初出台。
《方案》提出，在前述四大税种的省级与市县分享比例，由“四六”调整为“五五”之外，广东还改变了过去按企业隶属关系划分企业所得税的做法，除南方电网公司、中国电信广东公司、中国移动通信集团广东有限公司、广东电网公司、广东中烟工业有限责任公司和省粤电集团有限公司等企业所得税以及中央返还总分机构企业所得税，继续作为省级固定收入，其他企业所得税的地方收入部分全部改成由省级与市县按“五五”比例分享。过去的做法则是，除省级固定收入，隶属市县的企业所得税归市县财政。
广东省财政厅表示，为保障市县既得财力和经济发展积极性，广东拟按照“存量不变、增量调整”的原则，将确定2010年为基数年，对此税收基数上新增的部分实行新方案，存量部分则维持老办法不变。
2010年广东全省财政一般预算收入将达到4515.72亿元，同比增长23.7％。按此粗略测算，如果2011年广东财政一般预算收入增长15％，则增量部分可达670亿元以上，按“五五”分税制，则广东省级一般预算收入可增加300亿元左右，其中省以下各级财政将向省级财政多缴20亿元-30亿元。
这些税收将主要来自广州、东莞、佛山、惠州、中山、珠海等几大珠三角城市。过去这些城市对广东财政收入的贡献率为80％左右。深圳作为经济特区，不向省级财政分享税收收入。
“我们算了一下，按照新的分税办法，2011年广州市要多拿出10个亿。”广州市财政局长张杰明告诉财新《新世纪》记者，“去年来自广州的财政收入一共有3270亿元，中央分走了2100亿元左右，省里分走了300多亿元，自己留了870亿元。另外广州去年土地出让金也有400多个亿，而今年的财政收入还会增长，所以这10个亿对广州不是太大问题。”
张杰明表示，尽管大家都希望能留下更多钱，但他仍对税收分享改革表示理解。
“省里有省里的难处。”佛山市禅城区财政局副局长林剑伟也这样说。
不过，财新《新世纪》记者在采访中了解到，财政上捉襟见肘的欠发达地区则颇感忧虑——钱集中上去后，最后怎么分配？财权与事权能否界定得更清楚？
“蛋糕”怎么分？
“现在有一种倾向，钱都要往上集中，但上边往往只调收入（分配比例），不调支出（指转移支付方式）。”原江门市财政局局长、现江门市人力资源与社会保障局局长俞雪花说。她希望这次省里能够两者兼顾，“否则对欠发达地区来说，这个政策就是雪上加霜。”
在1月24日召开的广东省十一届人大四次会议财经委员会预算审查座谈会上，云浮、茂名、湛江、阳江等地人大代表均直言不讳，对新的税收分享方案提出异议：“粤西各县市（区）财政可支配财力本来就非常有限，新办法出台后，将更加削弱这些地区财政的可支配财力，加剧财政运转的困难。”来自茂名的广东省人大代表吴胜真说，他希望省政府能真正加大对粤西财政困难县市（区）的政策倾斜，增加对这些地区的转移支付力度。
“改革后，云浮的市级财政起码减少了6000万元。”云浮代表杨小清提出，财政体制改革及实现基本公共服务均等化并不是改变“四税”分享比例这么简单，“应该有更细致的资金管理和使用办法”。
曾志权向代表解释，此次省级集中的财力很大一部分，都将用于县级以下政权的财力保障，计划用三年的时间基本消化县级基本财力保障缺口，并帮助县级基本财力保障水平达到6万元/人的标准。“这是从发达地区拿钱支持困难地区。”曾志权让欠发达地区代表不要担心，“慢慢会看到，你们是受益者。”
不过，省内多位财税部门负责人告诉财新《新世纪》记者，迄今为止，他们尚未看到任何关于这笔资金使用与管理方面的规定，相关配套措施也暂无出台迹象。
从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，其收入主要依靠共享税。但按目前制度，共享税的大头均被中央及省取走，如增值税收入按中央75％、地方25％的比例分享，企业所得税收入则按中央60％、地方40％的比例分享。地方分享部分则再由省与县市共享。
在广东，从数据上看，中央和省级也在教育等基本公共服务的支出上占据很大比例。据清远市财政局副局长邵军提供的数字，2010年，该市义务教育公用经费合计投入1.825亿元，其中中央和省投入1.51亿元，市级财政投入0.099亿元，县（市、区）财政投入0.216亿元。
但在1月26日结束的广东省“两会”上，有十多份建议和提案不约而同提出，“反对中央和省出台各项政策要求地方配套资金的做法”。
来自湛江的人大代表陈亚汗表示，吴川县每年为落实中央推行农村义务教育减免杂费政策、对种粮农民实行种粮直补政策和提高社会保障标准等，要配套资金1.2亿元，“吴川本级一般预算收入若按正常计算，每年增长12％，增收财力不到4000万元，无法应对增人增支，更难应付政策性增支。致使地方财政不堪重负，难以为继。”
