旅游业高成长隐忧多 《旅游法》亟须细则

作为《旅游法》正式实施后的首个“黄金周”长假已结束，管理部给出的统计数据显示，长假旅游热度依然高涨，无论是人数还是消费额均同比上涨。但从假期期间的媒体曝光来看，此次国庆“黄金周”的旅游质量并没有因《旅游法》的实施而明显改善。[注册香港公司]

虽然，以往备受诟病的零负团费、强制购物等侵害游客利益的行为，一定程度上得到遏制，但由于散客比例大幅提高，旅游景点的应对明显不足，频繁出现游客人数超负荷，旅游设施无法满足游客需求的状况。

此外，由于《旅游法》相关条款规定模糊，有些问题并未得到有效的解决。比如，旅游景点门票过高，并未体现出《旅游法》第四条规定的“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质”。

国内法律专家和旅游业内人士均认为，相关部门应该制定《旅游法》实施细则，使该法具有可操作性和可诉性，切实起到规范旅游市场秩序的立法目的。

高昂的门票

根据国家统计局和国家旅游局联合发布的数据显示，[香港公司注册]今年国庆长假期间，全国共接待游客4.28亿人次，同比增长15.1%。实现旅游收入2233亿元，比2012年中秋节国庆节假期增长21.2%，游客人均花费521元。纳入全国假日旅游统计预报体系的125个旅游景区（点），国庆假期共接待3125万人次，门票收入16.6亿元。

旅游相关数据的年年攀升背后也是全国景区（点）门票价格的水涨船高。此次被媒体曝光的庐山景区以近2000元的价格居全国之首。虽然很多景区的高价由于各种管理、历史原因造成，但许多景区纷纷步入百元门票俱乐部，公众看不起风景，已成为旅游业的一大硬伤。

由于已经有了法律依据，此问题引起了法律界人士的关注。10月10日，河北冀港律师事务所韩甫政律师通过快递方式，向国家发改委递交了“下调故宫博物院门票价格申请书”。

韩甫政认为，根据10月1日生效的《旅游法》第四条规定，利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。而故宫博物院是在明、清两代皇宫及其收藏的基础上，建立起来的中国最大的综合性博物馆，其是祖先留给全中国人的遗产，应当属于法定的公共资源。但是，故宫现在的门票价格并未体现“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质”。

韩甫政经研究相关资料发现，根据《故宫博物院年鉴》等公开资料，故宫博物院2009年门票收入5.6亿元；2010年为5.9亿元；2011年为门票收入6.5亿元。他认为，现在涉嫌成为我国乃至世界最暴利行业等结果，故宫博物院还是原来的门票价格等行为，自然也就缺少或没有了法律所要求的“公益性质”。

故宫门票的旺季价格是60元，淡季门票40元。从世界各国的情况看，埃及国民游览举世闻名的金字塔，门票价格只需约合1元人民币；美国自由女神像等文化遗产公园则不收门票；英国国家博物馆又名不列颠博物馆，则实行免费或捐购制等。

“在旅游法强调公共资源游览场所公益性质和让人民充分享受改革带来红利的今天，外国对公共资源游览场所的政策及管理模式，我国有必要学习和借鉴。”韩甫政说。

为此，韩甫政认为，现在故宫的门票价格，没有体现出法律所要求的公益性质，因此申请国家发改委依据《旅游法》等相关规定，下调故宫博物院的门票价格。

概括性规定

旅游产业专家、中国社会科学院旅游研究中心特约研究员刘思敏认为，要落实《旅游法》利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。很大程度取决于如何界定“公共资源”。

公共资源因为产权属性不同，以及公共旅游资源的品质等级不同，性质可能差距很大。如果没有具体的、可操作性的规范，这样抽象的规定，可能在执行中要么难以兼顾公平，要么很难落实。

以凤凰古城为例，城里虽也有沈从文故居等属于政府的文物保护单位及政府资产，但整体却是社区型景区，乃是主要由私有产权性质的民居聚合而成的人文景观，少量“公共资源”和当地居民的大量“私有资源”夹杂在一起，很难简单地参照“利用公共资源建设的景区”来管理。

对于上述问题《旅游法》中只是概括的规定，利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。

中国人民大学商法研究所所长、长期关注消费者权益保护问题的刘俊海教授认为，如此概括性的规定，使得《旅游法》不具有可操作性和可诉性，使得该法的落实受到了很大的影响。

曾经自曝行业黑幕，《叫我如何不宰你》的作者、[香港注册公司]导游邬敬民认为，《旅游法》制定的很粗糙，像第四条那样的条款还有很多。

邬敬民指出，比如，该法第四十三条规定，利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

但是，旅游者听证代表该怎么选择？因为旅游者大多数是外地人，甚至是外国人，是从当地、全国还是全世界范围筛选听证代表？再者，旅游者的成分十分复杂，各阶层各种收入水平的游客都有，如何确保听证使各阶层的人满意？

是否出台细则

4月25日，《旅游法》经十二届全国人大常委会第2次会议通过。此后，多位专家和业内人士呼吁出台实施细则。今年7月底国家旅游局副局长杜一力表示，依据国家有关立法原则和规定，不会出台《旅游法》实施细则，将依靠市场主体双方执行以及推动政府职能的落地来贯彻落实《旅游法》。

比如，国庆长假期间，由于景区超载接待游客，各热门景区无不是人满为患，九寨沟景区发生了游客大规模滞留事件。

事实上，为了维护游客人身安全，对景区超载接待游客的问题，《旅游法》中明确规定，“景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿1个月至6个月。”

但是，景区最大承载量概念却十分模糊，《旅游法》提到的承载量控制方法还需要明确的执行细则，且由于景区的不同，实践起来难度比较大。邬敬民认为，由于《旅游法》的条文十分粗糙，缺少可操作性，又涉及到众多的管理部门，如果制定实施细则和严格执法，《旅游法》可能面临未生先死的尴尬局面。

刘俊海则建议，应该由国务院法制办牵头，协调相关部门尽快制定《旅游法》实施细则，使该法具有可操作性和可诉性，切实起到规范旅游市场秩序的立法目的。